存在的问题及建议
襄阳铁路运输检察院第二检察部 朱容辰
内容摘要：2017年以来，笔者所在检察院在十堰、宜昌、随州等地办理了一批“危树”类行政公益诉讼案件，效果较好。办案中在法理和实践上都遇到了一些问题。作者从实践出发，阐述了发现的问题，提出了一系列解决思路。
关键词：危树 行政公益诉讼 长效机制
“危树”是铁路用语，指的是在铁路沿线种植或自然生长的，对铁路接触网、回流线、自闭线、贯通线以及铁路行车安全和设备安全构成安全隐患的树木。2019年7月，《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》施行以来，笔者所在铁路基层检察院将铁路部门反映强烈的“危树”问题作为“等外”安全生产领域公益诉讼工作重点，通过办案修剪砍伐各类影响铁路运行安全的“危树”700余棵。在办案中发现，“危树”隐患解决起来尚存在诸多问题，需要上级部门构建长效机制。
一、“危树”的危害
“危树”看似不起眼，实则对铁路安全构成较大威胁，随着铁路建设不断推进，电气化区段大量增加，列车运营速度大幅度提升，“危树”问题已经成为影响铁路运输安全、扰乱铁路运输秩序的重点隐患。
(一)影响行车秩序和安全。“危树”在大风等极端恶劣天气条件下，一旦发生意外接触供电设备，即会造成设备短路停电，后果难以预见。如果影响的是自闭线、贯通线，会造成铁路信号供电中断，打乱正常行车秩序，如2018年3月6日，宜万线恩施供电车间管内“危树”倾倒导致与供电设备安全距离不足，造成接触网跳闸停电30分钟，影响正常行车秩序动车组6趟。如果影响的是提供动力的接触网，则会造成列车供电中断，严重的可能发生重大追尾事故。
(二)影响周边群众生命财产安全。铁路供电设备均为高压，其中接触网为27.5KV，自闭线、贯通线为10KV。“危树”在接触高压线时，会将电流导向大地，导致树木附近的人员、牲畜触电伤亡，对人民群众生命财产造成巨大影响。
(三)影响森林防火安全。高压线在接触树木短路时会产生大量火花，在秋冬季节极端干燥的环境下极易引发火灾事故，对附近林木构成较大防火安全隐患。
二、“危树”产生的原因
“危树”作为铁路路外安全隐患历来已久，其产生的原因主要包括以下几个方面：
(一)铁路部门缺乏对“危树”的预判性治理。树木作为一种植物，其生长是需要时间的，在传统的“危树”管理过程中，只有在“危树”已经造成损失或者形成了隐患之后才开始着手处理，缺乏对“危树”隐患的预防性管理思维。往往权属人在刚刚种植的时候只是一些低矮树苗，并不属于“危树”范畴，但只需要生长一段时间，这些树苗就会成为影响铁路运输安全的“危树”，这时再去处理，由于树木权属人已经投入了相当的财力物力，在没有强力的行政执法措施和相应补偿的情况下，很难配合开展“危树”治理工作。
(二)部分群众人为制造隐患。受市场经济思维影响，地方老百姓在铁路部门处理铁路高压线下“危树”隐患时人为设置障碍。《湖北省电力设施建设和保护条例》第三十七条规定“在既有电力设施保护区内新种植或者自然生长的林木，可能危及电力设施安全的，电力设施所有人、管理人应当依法予以修剪或者砍伐，不予补偿”。实际工作中，铁路部门为顺利消除隐患，对电力设施保护区内、外的“危树”一般都会给予适当补偿，但部分树木权属人在接受铁路单位给予的一次性补偿、依法移植或砍伐“危树”后，再次甚至多次重新种植高大树木，并以此索要补偿，人为制造安全隐患。
(三)职能部门履职不到位。根据《湖北省电力设施建设和保护条例》第二十七“任何单位和个人不得在架空电力线路保护区从事下列危害行为…种植可能危及电力设施和供电安全的高杆植物…”，第五十三条“违反本条例第二十七条…规定，由县级以上人民政府电力行政主管部门责令停止违法活动，恢复原状…”等法条规定，县级以上人民政府电力行政主管部门对铁路电力线路沿线“危树”负有监管职责。但铁路部门作为用电大户和特殊企业，其电力设施的建设、维护都由铁路供电部门自行负责。且铁路电力存在线路长、位置偏等客观原因，电力行政主管部门对铁路电力线路下“危树”的监管尚处于真空地带。
三、检察机关在办理“危树”类公益诉讼案件中发现的问题
(一)监管单位之间存在职责交叉。根据《铁路安全管理条例》第八十八条“在铁路安全保护区内烧荒、放养牲畜、种植影响铁路线路安全和行车瞭望的树木等植物…由铁路监督管理机构责令改正…”，该款中的“铁路监督管理机构”即为国家八大铁路监督管理机构，其中监管中国铁路武汉局集团公司的是武汉铁路监督管理局。《湖北省铁路安全管理办法》第五条“乡镇人民政府、街道办事处应当协助有关部门和单位做好铁路沿线安全管理工作，履行铁路护路联防责任”，《中华人民共和国电力法》第六十九条“违反本法第五十三条规定，在依法划定的电力设施保护区内修建建筑物、构筑物或者种植植物、堆放物品，危及电力设施安全的，由当地人民政府责令强制拆除、砍伐或者清除”，根据该两款法律规定，乡镇人民政府和街道办事处对“危树”隐患也存在监管职责。同时，《湖北省安全生产条例》第六条“县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理…”，《湖北省铁路安全管理办法》第五条“县级以上人民政府发展改革、经济和信息化、公安、财政、国土资源、住房城乡建设、规划、交通运输、水利、环境保护、林业、安全生产监督管理及通信、电力等部门应当按照各自职责，做好铁路安全管理的有关工作”，根据该两款法律规定，地方安全生产监督（应急管理）部门同样对“危树”问题不无责任。这就造成了当前“危树”问题“九龙治水”的局面，地方政府、电力行政主管部门、应急管理部门、铁路监督管理局都有职责权限，看似各方都可监管，实则都未积极履职，在整改过程中也易产生相互推诿、扯皮现象。
(二)法律适用有冲突。实际处理“危树”过程中，铁路部门和林业（自然资源）部门在处理流程和方式上往往存在较大分歧。铁路部门认为，依据《湖北省铁路安全管理办法》第十一条“禁止在铁路安全保护区内烧荒、放养牲畜、种植影响铁路线路安全和行车瞭望的树木等植物”、《电力法》第五十三条“任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植可能危及电力设施安全的植物…在依法划定电力设施保护区前已经种植的植物妨碍电力设施安全的，应当修剪或者砍伐”和《电力设施保护条例》第二十四条“在依法划定的电力设施保护区内种植的或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，电力企业应依法予以修建或砍伐”的规定，危害铁路安全的“危树”依法应当砍伐。而林业（自然资源）部门则以《森林法》相关规定应对，《森林法》第三十二条规定“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐…铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证”，认为砍伐树木就应按照林业勘探、病虫害防治、采伐证办理等规定流程进行。检察机关在办案中发现，《电力法》、《森林法》、《湖北省铁路安全管理办法》、《电力设施保护条例》在处理“危树”问题适用上确实存在冲突和矛盾，这也涉及到森林资源保护和铁路行车安全保护两种利益权衡的问题，对此法律规定不够具体明确。
(三)补偿无统一标准。种植在铁路建设用地、铁路安保区，电力设施保护区内的“危树”原则上不应补偿，但是一些老铁路线路，种植在铁路安保区、电力设施保护区外的一些树木由于自然生长的原因，建设时不影响铁路安全的可能在数年后已经成为重大隐患。一些新建铁路线路，在投入运营前由于树木较多、价钱过高，赔付资金过大等原因，未能在建设期间处理好铁路沿线“危树”问题，造成“危树”后遗症。即便在行政公益诉讼案件中，为缓解社会矛盾、消除安全隐患，铁路部门仍会对“危树”权属人进行适当补偿，行政机关往往发挥的是居间调节作用。但是国家和省内均未出台明确可供执行的补偿标准，铁路单位在与“危树”权属人协商一次性补偿时，权属人之间各自互相攀比，漫天要价、信口开河的情况时有发生，遇有松树、桂花树、核桃树、银杏树等附加值较高的树木时更是索要天价。
四、解决“危树”安全隐患的建议
为进一步推进全省检察公益诉讼工作，服务湖北经济社会发展，2019年7月，湖北省人民代表大会常务委员会授权检察机关探索在安全生产领域开展公益诉讼工作，而“危树”正是影响安全生产的突出问题。解决“危树”隐患，检察机关义不容辞，现结合办案实践，提出如下建议：
(一)探索形成解决“危树”隐患合力。以贯彻落实《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》为契机，以办理安全生产领域公益诉讼案件为工作方向，铁路检察机关、地方检察机关联合形成工作合力，督促电力行政主管部门、林业部门、地方政府和铁路监管部门积极履职，加强对当地老百姓的普法教育和政策宣传，积极争取群众理解支持，共同解决“危树”安全隐患。检察机关在办理“危树”类公益诉讼案件中，不能就案论案，要跳出案件本身，力争实现“办案一件，整治一片”的效果。
(二)协调出台统一的砍伐补偿标准。关于林木补偿标准国家尚无统一规定，省内各地区也还未达成共识。建议上级机关协调地方政府、林业（自然资源）部门结合当地实际，统一危树认定标准、清理标准和补偿标准，以市场价格为依托、以群众利益为基础，出台科学合理的“危树”移栽或者砍伐统一补偿标准，既兼顾各方利益，又具体明确有据，为铁路部门在解决“危树”隐患时提供切实可行的执行依据。使得林木权属人可以通过公开的统一标准，自行计算可预测的补偿，减少与铁路部门的矛盾纠纷。
(三）协调构建长效机制。建议上级机关推动健全和完善“危树”问题法律法规体系，早日制定出台“危树”问题中法律应用冲突的解决方法和实施细则。同时上级机关可协调林业（自然资源）部门、应急管理部门、铁路监督管理局等相关单位以会议纪要或规范性文件的形式，形成解决“危树”问题的模式化流程和方式方法，明确地方政府、职能部门在该问题上的具体职责，以及对违法行为的具体处罚方式和标准，构建解决“危树”长效机制，实现解决“危树”问题有规可循，有据可依，同时，尽可能的节约有限的司法资源。
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