襄阳铁路运输检察院第二检察部 曾迁
2019年7月，湖北省人民代表大会常务委员会通过了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》（以下简称《决定》）,《决定》明确要求各级检察机关要持续在法律规定的五个重点领域推进公益诉讼工作的同时，可以依法在安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护等领域探索开展公益诉讼工作，这为探索办理公益诉讼“等”外案件指明了方向。面对公益诉讼工作全面发展的新形势新任务，如何发挥铁检机关优势，在办理公益诉讼“等”外案件方面进行积极有益的尝试，具有十分重要的理论价值和实践意义。
一、探索办理公益诉讼“等”外案件的重要意义
（一）探索办理“等”外案件是完善检察公益诉讼制度的重要举措
湖北省人大常委会《决定》中关于探索“等”外案件的规定，是全国首次在省级地方立法层面明确赋权检察机关扩大公益诉讼受案范围，也是在法律框架内，根据中央政策要求和改革举措作出的制度创新，对于丰富完善检察公益诉讼制度具有十分重要的首创意义。特别是面对“后疫情时代”构建国内国际双循环的新发展格局，以及做好“六稳”工作、落实“六保”任务的新要求，通过积极探索办理“等”外案件，能更好的用好公益诉讼这个有力武器，更加精准打击安全生产、电信互联网涉及众多公民个人信息保护领域违法犯罪，为平安铁路建设和奋力谱写新时代湖北高质量发展新篇章提供了有力司法保障。
（二）探索办理“等”外案件是深化跨行政区划改革的有效途径
2018年，湖北省院党组会研究讨论了关于在武汉铁路运输检察机关开展扩大案件管辖试点工作方案，对铁检机关办理跨省域、跨市州的环境资源公益诉讼案件和以市、县两级人民政府为监督对象的行政公益诉讼案件进行了明确规定。安全生产、文物保护、公民个人信息等领域的公益诉讼案件通常具有跨行政区划的典型特征，通过积极探索“等”外三类案件的办理，能进一步丰富和拓展铁检机关管辖范围，提升铁检办案规模和案件数量，也为解决好行政区划“怎么管”的问题和“怎么跨”的问题提供了实践参考，是不断深化铁检体制改革的有益尝试。
（三）探索办理“等”外案件是提升干警综合能力素质的有利契机
安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护等领域，专业性行业性极强，涉及《安全生产法》、《道路交通安全法》、《文物保护法》、《网络安全法》和《危险化学品安全管理条例》、《电信和互联网用户个人信息保护规定》等一系列法律法规，涵盖了危险化学品管理、矿山开采、建筑施工、旅游、交通运输和文物、文化遗产保护，以及网站和移动互联网应用等多个领域，对干警法学理论知识和办案实践经验都有着极高要求，通过办理此等类型的案件，能够有效的锻炼铁检干警队伍，提升综合能力素质，逐步建立完善一批与公益诉讼改革相适应的职业化专业化检察队伍。
二、铁检机关探索办理公益诉讼“等”外案件的现状分析
《决定》出台以来，武汉铁检两级检察机关紧紧围绕认真贯彻落实习近平总书记关于高铁沿线环境安全治理工作的重要指示精神，部署开展了关于深化维护高铁沿线安全专项检察监督活动，在安全生产领域“等”外案件办理上取得了阶段性成果。共摸排线索100余件，立案40余件，发出检察建议30余份，督促有关部门拆除铁路桥下各类违章建筑8000平方米，修剪砍伐各类影响铁路运行安全的“危树”2000余棵。在肯定成绩的同时，也要清醒认识到当前在办理“等”外案件中存在的不足。
第一，案件类型和案结构较为单一。综合分析2019年、2020年两年所办案件，所立案件的线索基本均来源于辖区内铁路单位移送，绝大部分是铁路线下安全隐患危及行车安全类线索。2019年以来，所办案件全部集中在生态环境和资源保护、安全生产领域，不仅在文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护两个“等”外领域还没有实现突破，而且在传统的食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让等领域办案数量也较少。在办案进度方面，大部分案件办案周期较长，这其中既有摸排线索后提请上级院，等待省院指定管辖走系统流程等客观原因，也有办案人员危机思维不强、主动出击不够等主观因素。
第二，探索的积极性和主动性不强。探索办理“等”外案件是公益诉讼的一个全新领域，面对新挑战、新格局，更需要我们主动担当、克难攻坚。有的干警认为铁检机关院小人少，办案力量相对薄弱，应该把工作重心放在食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让等法律规定的领域；有的干警对安全生产领域的理解有偏差，局限于办理影响铁路安全生产的公益诉讼案件，对危险化学品管理、矿山开采、建筑施工、交通运输安全等方面理解不深，把握不准；还有的干警对办理文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护“等”外案件呈观望态度，存在工作上的畏难情绪，讲困难和问题多，对于如何主动摸排线索、积极拓展案源的思考不够、办法不多。
第三，干警的能力素质还需要提升。相对于传统的四大公益诉讼领域，新增的三大“等”外领域特别是电信互联网涉及众多公民个人信息保护，涉及对房产租售、医疗机构、快递、电话营销、网站和移动互联网应用程序经营者违法收集、使用公民个人信息，违法出售、泄露或向他人提供公民个人信息，向公民强制发送商业性信息等多行业多领域，线索发现、政策把握难度较大，专业知识性较强、调查取证任务重、沟通协调要求高。当前铁检队伍办案中坚力量仍显薄弱，现有的人才储备不足，干警业务素质与“等”外探索改革的新形势新任务还有差距，干警的法学理论知识和办案实践经验都需要积极适应。
三、铁检机关探索办理公益诉讼“等”外案件的路径探究
要立足铁路领域及沿线作为公益诉讼的主战场，根据省院关于铁检公益诉讼案件管辖的指导意见，主动谋划，积极探索跨行政区划办理“等”外重大典型的公益诉讼案件，打造铁检公益诉讼工作亮点品牌，不断开创武汉铁检工作新局面。
（一）转变司法理念，准确把握“等”外探索的法治内涵
从党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，到十九届四中全会明确“拓展公益诉讼案件范围”，从高检院党组将“等”外探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，这标志着公益诉讼检察迈入了新的征程，我们要积极转变司法观念，主动把探索办理“等”外案件放到推进国家治理体系和治理能力现代化的大格局中去谋划和推进，为完善立法提供实践依据。结合铁检工作实际，要敢于担当，积极作为，从变化中发现机遇，从短板中挖掘潜力，把“等”外探索和跨行政区划办案深度融合，既聚焦主责主业，把符合公益诉讼和危及铁路运输安全的案件牢牢抓在手中，又要主动出击，积极摸排“等”外领域案件线索，争取省院指定管辖，通过办理文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护等领域有影响、效果好的公益诉讼案件，不断增强铁检机关社会公信力。
（二）加大办案力度，确保案件数量和案件质效的有机统一
案件数量和质效是衡量检察机关履职成效的基本标准，要以贯彻落实《决定》为契机，稳步提升“等”外案件办案规模，深化巩固整改效果。一是在拓宽案件线索来源上下功夫。要加强与应急管理、交通运输、文物保护和网信部门的联系沟通，完善信息互通互联机制，全面掌握全省化工企业安全生产大检查等专项行动情况，适时开展监督。加强与人大代表、政协委员、社会组织、律师等的联系，充分调动社会各界参与公益保护的积极性，形成良性互动。二是在持续抓好专项行动上下功夫。继续深入开展“普铁安全隐患综合整治”、“铁路沿线高大树木整治”等专项活动，围绕铁路周边违法占地、违法施工、违法搭建、违法种树和彩钢瓦等铁路部门反映突出的问题，加大整治力度，消除安全隐患。三是在提升案件质量水平上下功夫。要认真贯彻执行检察机关公益诉讼案件办案指南，做足做实调查取证、研究论证、民意研判等事前功夫，确保案件质量。例如文化遗产保护，如何判断保护对象的价值和保护的方法，要多听取监管部门和专家的意见建议。要加强和规范调查取证工作，规范诉前检察建议的内容，提高建议内容的可执行性、可操作性。
（三）创新工作方法，凝聚办理“等”外案件的整体合力
第一，要充分发挥检察工作一体化优势，建立部门间的线索移送机制，畅通上下级间指挥协调、指定交办机制。对于发现的“等”外重大公益诉讼案件线索，及时向省院进行请示汇报，积极争取上级院在指定管辖、业务指导、专业帮助等方面的有力支持，要严格遵循慎重、稳妥、积极的办案原则，发送诉前检察建议应当报分院批准；拟提起诉讼的，要层报省院批准。第二，要合理掌握办理“等”外案件的工作节奏，结合铁检院小人少、办案力量相对薄弱的实际，集中力量有针对性地在安全生产领域办理一批有影响的案件，解决一批公益受损问题，通过重点领域办案工作，带动全局，实现公益诉讼“等”外案件办理常态化。第三，要主动“走出去”，与有关行政机关建立案件信息共享平台，实现信息共享、资源共用，建立健全工作沟通、宣告送达、案件线索双向移送及反馈制，促进行政执法与公益诉讼有效衔接。
（四）狠抓素能工程，打造专业化职业化公益诉讼检察队伍
一方面，要广泛开展业务培训和岗位练兵。要紧紧围绕民事诉讼法、行政诉讼法规定的五个重点领域和《决定》新增的三类等外案件类型，开展专题培训、以案代训、实训演练、文书评比、业务竞赛等活动，不断提升办案能力。同时针对公益诉讼检察工作特点，健全办案风险防控机制，对违法违纪问题保持“零容忍”。另一方面，借助智慧辅助系统，助推公益诉讼检察专业化建设。新增的三类等外案件类型涉及的知识面广、领域多元，在配齐办案力量、加强教育培训的同时，要深化“外脑”借助，依托检答网、公益诉讼专家咨询网等平台，为探索办理公益诉讼“等”外案件提供有力支撑。
